Hoofdlijnen

1. Actualisatie investeringsplan en kapitaallastenplafond

Eind 2019 is bij ons expliciet bekend geworden dat er sprake is van aanzienlijke achterstanden in het onderhoud van wegen, riolering, groenvoorziening en openbare verlichting in Muiden en Muiderberg. Deze achterstanden zijn al voor de fusie ontstaan, maar waren ten tijde van de fusie in die omvang niet bekend. Om concreet zicht te krijgen op de achterstanden in onderhoud, is vanaf 2016 binnen de beschikbare budgetten en capaciteit een aantal onderzoeken uitgevoerd.

Daaruit is uiteindelijk eind 2019 het beeld ontstaan zoals dat nu voorligt:
• De omvang van het wegenonderhoud blijkt fors groter dan voor de fusie gedacht.
• In Muiden en vooral Muiderberg is veel urgent onderhoud aan de riolering nodig en moet daarnaast ca. 10 km riolering in zijn geheel vervangen worden omdat het einde van de (technische) levensduur is bereikt.
• In de wijk Mariahoeve en op diverse andere locaties dient de openbare verlichting vervangen te worden.
• In combinatie met het groot onderhoud dienen op sommige plaatsen groenvoorzieningen gerenoveerd te worden en speelplaatsen opgeknapt te worden.

Aanzienlijke opgave
Met het verkrijgen van dit inzicht ontstond voor het college een noodzaak én een aanzienlijke opgave om de komende jaren dit onderhoud versneld uit te voeren. De totale kosten hiervan zijn becijferd op circa € 28 miljoen, waarvan na toerekening aan en dekking vanuit rioolmiddelen nog circa € 17 miljoen te dekken resteert. In de beschikbare budgetten is echter onvoldoende dekking aanwezig om deze projecten allemaal binnen een afzienbare periode (circa 5 jaar) uit te voeren.

Gegeven deze situatie heeft het college eind 2019 een aantal acties geïnitieerd. Allereerst is het gepresenteerde inzicht over de onderhoudsstaat en noodzakelijke maatregelen, gelet op de omvang en implicaties ervan, onderworpen aan een second opinion door een extern bureau. De uitkomst bevestigde de urgentie en omvang van de opgave. Vervolgens heeft het college opdracht gegeven om een tweetal zaken te onderzoeken, teneinde eventuele significante achterstanden boven tafel te krijgen:
1. Het actualiseren van alle bestaande ramingen voor projecten en investeringen in het fysieke domein.
2. Het ontwerpen van een afwegingskader voor prioritering van de projecten, aangezien realisatie van alle projecten in een kort tijdsbestek zowel financieel als fysiek en qua capaciteit onmogelijk zou zijn.

Actualisatie ramingen en afwegingskader
Een groot aantal ramingen bleek gedateerd, incompleet en/of gebaseerd op gemankeerde uitgangspunten. Zo waren bijvoorbeeld opeenvolgende indexeringen niet toegepast, bouwkosten, engineeringskosten en/of ambtelijke voorbereidingskosten niet meegenomen en was in sommige gevallen de scope (het bereik, de omvang en implicaties) van een project niet uitgekristalliseerd. Het resultaat van deze opdracht is tweeërlei geweest. Enerzijds werd duidelijk dat ramingen in veel gevallen naar boven moeten worden bijgesteld om niet in de uitvoeringsfase voor onaangename verrassingen te worden gesteld. Anderzijds bleek een aantal projecten bij nader inzien nog niet rijp voor de realisatiefase, omdat bijvoorbeeld scope e/o uitgangspunten nog aandacht verdienen.

Met dit actuele inzicht is voor alle projecten die in beginsel rijp zijn voor uitvoering, een afwegingskader ontwikkeld. Daarbij zijn al deze projecten ‘gescoord’ (1, 2 of 3 punten) op de navolgende criteria:
• Technisch urgent: inhoudende een beoordeling van de technische levensduur, onderhoudstoestand in relatie tot o.a. veiligheid en kapitaalvernietiging bij uitstel. Voorbeeld van een technisch urgent project is het groot onderhoud aan Mariahoeve/Eikenlaan;
• Politiek-bestuurlijke ambitie: inhoudende een beoordeling/inschatting van de prioriteit die vanuit politiek en bestuur aan een project wordt toegekend. Een voorbeeld van een project in deze categorie is de herinrichting van de Vlietlaan;
• Maatschappelijke relevantie: inhoudende een beoordeling van het effect of rendement van een project in de samenleving. In deze categorie kan gedacht worden aan de renovatie van sportvelden.

Aan de hand het voorgaande is een overzicht ontstaan, waarin projecten en investeringen zijn geprioriteerd. Relevant in dit verband is dat het college hierbij heeft gestreefd naar een evenwichtige verdeling tussen de kernen, maar ook tussen onderhoud en ambitie.

Financiële gevolgen
Het overzicht levert, tezamen met de aanvulling van nieuwe gewenste investeringen, een volumetoename aan voorgenomen uitgaven op in de periode 2020-2024. In de Programmabegroting 2020-2023 is het totale uitgavenniveau € 103 miljoen. Door genoemde actualisatie zou dit groeien naar € 162 miljoen voor vijf jaar (gemiddeld ruim 30 miljoen per jaar). Een forse toename van 60 miljoen. Hierin is het aandeel indexatie becijferd op ongeveer 20 %, een optelling van bouwindex cijfers van 2017 tot heden. Het thema duurzaamheid is ingeschat op een jaarlijks aandeel van ongeveer 10 % en betreft onder meer klimaatadaptieve maatregelen (een robuust hemelwaterstelsel/ 2e rioolstelsel), biodiversiteit en circulair inkopen.

Een stap voorwaarts
Het in de voorbije maanden doorlopen, intensieve en ingrijpende traject heeft ons gebracht tot het punt waar we nu staan. De constatering van een aanzienlijk probleem in Muiden en Muiderberg hebben wij aangegrepen om een stap voorwaarts te zetten in de planning, prioritering en realisatie van onze projecten. Deze aanpak heeft ons het vereiste inzicht gebracht in de opgave waarvoor wij staan en heeft ons tegelijkertijd verder gebracht in de ontwikkeling van onze organisatie. Na een aantal jaren van visie-ontwikkeling en bouwen aan de organisatie, is het college nu in staat en gereed om de uitvoering van projecten en investeringen ter hand te nemen. Wij hebben niet de mogelijkheid om alles in een kort tijdsbestek waar te maken, maar zijn wel in staat om op basis van de gemaakte afwegingen de komende tijd tot aansprekende resultaten te komen en daarin ook een versnelling aan te brengen ten opzichte van de voorliggende periode.

Invoering kapitaallastenplafond
De actualisatie van voorgenomen investeringen kenmerkt zich, zoals aangegeven, door een aanzienlijke volumetoename van de investeringsuitgaven tot gemiddeld ruim € 30 miljoen per jaar. Dit zou leiden tot een fors hoger niveau aan kapitaallasten. Gelet op andere financiële ontwikkelingen is die toename niet realistisch. Daarom maximeren we, in het kader van deugdelijk financieel beleid, de kapitaallasten op het niveau van de huidige Programmabegroting 2020-2023 (een kapitaallastenplafond). Deze maximering betekent dat ongeveer € 8 miljoen per jaar minder aan investeringen wordt uitgegeven. Met als gevolg uitstel/spreiding van die uitgaven tot na 2024.

Om dit te realiseren is een aantal zoekrichtingen uitgewerkt.
• Voor het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs (IHP; uitgavenvolume 2020-2024 € 60 miljoen, dus gemiddeld € 12 miljoen per jaar) wordt het uitgavenvolume gemaximeerd op € 8 miljoen per jaar;
• Daarnaast nemen we aan dat in de praktijk 100% realisatie van de uitvoering van alle projecten niet zal voorkomen (over-programmering). Vooralsnog zetten wij in op 80% realisatie.

Met deze twee zoekrichtingen halen we ongeveer 50% van de doelstelling.
• Om het kapitaallastenplafond te realiseren is vervolgens een nadere prioritering toegepast op basis van met name technische noodzaak. Dit betekent wel dat sommige ambities niet direct kunnen worden verwezenlijkt.

De uitkomsten van deze zoekrichtingen zijn verwerkt in het overzicht van noodzakelijke investeringen (zie hoofdstuk 6.2) en financieel vertaald in deze perspectiefnota in Programma 9 Algemene baten en lasten. Met deze zoekrichtingen zijn we erin geslaagd om het uitgavenvolume van de in onze ogen noodzakelijke investeringen te verlagen met bijna € 40 miljoen tot € 124 miljoen in de periode 2020 - 2024 (zie hoofdstuk 6.3).

De overige projecten worden vooralsnog niet uitgevoerd, tenzij er ruimte is binnen een sluitende begroting om ook andere investeringsprojecten op te starten. Sommige daarvan worden in ieder geval doorgeschoven naar latere jaren. Deze uitgestelde investeringen worden gepresenteerd in hoofdstuk 6.3.

2. Beheerplannen

Kort na de fusie zijn voor de nieuwe gemeente beheerplannen opgesteld voor de kapitaalgoederen (bezittingen in de buitenruimte) in het fysieke domein. Deze beheerplannen stelden ons in staat het beheer van de kapitaalgoederen planmatig en meerjarig in te richten en de daarbij behorende financiering vorm te geven.

Op dit moment is er sprake van een achttal door het college vastgestelde beheerplannen, voor onder meer het beheer van wegen, groen, kunstwerken, gebouwen en begraafplaatsen. Ook het Gemeentelijk rioleringsplan is een beheerplan, als enige vastgesteld door de raad. Voor een aantal kapitaalgoederen (straatmeubilair, openbare verlichting, verkeersregelinstallaties) ontbreekt nog een beheerplan. Inmiddels vereist de regelgeving dat alle nieuwe plannen door de raad worden vastgesteld. Dit zal bij de komende actualisatie gebeuren.

Nu de fusie al even ons achter ons ligt, achten wij de tijd rijp voor een actualisatieronde van de beheerplannen. In de huidige plannen is destijds immers gekozen voor een relatief korte doorlooptijd van vijf jaar, vanwege onder meer de toen nog onvolledige data en daardoor een relatieve onvoorspelbaarheid van de langere termijn. Inmiddels hebben we zodanige stappen gezet in het databeheer, dat aan de beheerplannen een langere doorlooptijd kan worden toegekend. Daarmee kunnen we financiële risico’s, als gevolg van bijvoorbeeld investeringen die net buiten de scope van het plan vallen, verder uitsluiten en komen we beter in control. Met een doorlooptijd van vijftien jaar sluiten we beter aan bij de levenscyclus van een gemiddeld kapitaalgoed en overzien we beter de gedurende die levensduur te plegen investeringen, noodzakelijk voor een duurzame instandhouding ervan. Daar waar we nu moeten vaststellen, dat de realisatie en de uitgaven in veel gevallen niet corresponderen met hetgeen we ons eerder voornamen.

In de tweede helft van 2020 gaan we aan de slag met de actualisatie van de beheerplannen, waarbij we de langere looptijd van 15 jaar gaan toepassen. Op basis van de ervaringen, maar ook als gevolg van standaardisering van onze ramingen en de incorporatie van nieuwe regelgeving en politiek-bestuurlijke ambities, houden wij rekening met een toename van de structurele lasten voor planmatig beheer vanaf 2021.

Tegelijkertijd zien wij ons als gevolg van de voorschriften Besluit begroting en verantwoording (BBV) genoodzaakt om het saldo van diverse voorzieningen bij de jaarrekening 2019 af te ramen, gelet op vertragingen die zijn opgetreden in de realisatie.

3. Financieel technische uitgangspunten

Zoals gebruikelijk leggen we in de perspectiefnota de financieel technische uitgangspunten voor de komende programmabegroting voor aan de raad. Dit betreft met name de loon- en prijsstijgingen. Vorig jaar is met uw raad afgesproken om hiervoor de door het Rijk in de meicirculaire gehanteerde indexcijfers te gebruiken. De meicirculaire 2020 is nog niet gepubliceerd, maar de daaraan ten grondslag liggende cijfers worden gebaseerd op de cijfers in het door het CPB opgestelde Centraal Economisch Plan (CEP). Dit CEP is inmiddels voorhanden.

Voor de loon- en prijsontwikkeling van de programmabegroting wordt de volgende systematiek voorgesteld:

1. Voor een reëel begrotingsbeeld is het van belang dat zowel de uitgaven- als de inkomstenbudgetten jaarlijks worden aangepast voor nominale ontwikkelingen (inflatie, loon- en prijsontwikkelingen). Het niet nominaal ontwikkelen van budgetten kan immers leiden tot een uitholling van de programmabegroting.
2. In de meerjarenraming wordt uitgegaan van constante prijzen. Dit betekent dat alleen voor het begrotingsjaar (in dit geval 2021) de budgetten voor loon- en prijsontwikkeling worden bijgesteld. In de jaren daarna wordt de loon- en prijsstijging op nul gehouden, aangezien indexaties voor deze jaren nagenoeg niet zijn vast te stellen.
3. Er wordt onderscheid gemaakt tussen loongevoelige en prijsgevoelige budgetten in de begroting. De loonontwikkeling wordt verwerkt conform de Cao-maatregelen en de mutatie van de sociale lasten. Als er nog geen Cao Gemeenten is voor het betreffende jaar, dan wordt uitgegaan van de loonvoet sector overheid. De prijsontwikkeling wordt verwerkt op basis van de prijsindex voor de materiële overheidsconsumptie (IMOC). Dit is de gemiddelde stijging van de prijzen van de netto materiële consumptie van de collectieve sector en een gangbare index binnen gemeenten. Indexatie wordt ook toegepast op onderhoudsvoorzieningen en voorgenomen investeringen. Zowel de loonvoet sector overheid als de IMOC worden jaarlijks door het CPB gepubliceerd in het Centraal Economisch Plan (maart) en de Macro Economische Verkenning (september). De indexen zijn ook opgenomen in de mei- en septembercirculaires van het Ministerie van Binnenlandse zaken. Ook voor subsidies wordt uitgegaan van de prijsindex voor de materiële overheidsconsumptie (IMOC). Uitzondering hierop is een aantal subsidies binnen het Sociaal domein, waarbij de exploitatie voor tenminste 65% uit personele lasten bestaat. Hiervoor hanteren we voor de indexatie een mengpercentage. Dit mengpercentage is gebaseerd op de index van materiële kosten en de index voor de loonsom in de verhouding een derde – twee derde. Indexatie is niet aan de orde voor organisaties met wie meerjarenafspraken zijn gemaakt. Voor de eigen inkomsten (inclusief tarieven) wordt ook uitgegaan van de prijsindex voor de materiële overheidsconsumptie (IMOC).
4. De loon- en prijsontwikkeling wordt jaarlijks voortschrijdend geraamd en bijgesteld door nacalculatie. Dit betekent dat in de prognose voor het komende jaar (jaar t +1) rekening wordt gehouden met een eventuele bijstelling over het lopende jaar (jaar t).
5. Voor de indexering van de bijdragen aan de gemeenschappelijke regelingen volgen wij in principe de afspraken, die met de regiogemeenten zijn gemaakt.
6. De indexatie van de materiële lasten en subsidies wordt niet doorgevoerd op individuele posten, maar er wordt gebruikt gemaakt van een centrale reservering in de begroting. Bij het opstellen van de Programmabegroting 2021-2024 wordt gekeken welke posten wel en welke niet nominaal ontwikkeld dienen te worden. Dit kan eventueel worden bijgesteld bij het eerste of tweede Voortgangsverslag.

De financiële effecten zijn verwerkt in Programma 9 Algemene baten en lasten en nader toegelicht in hoofdstuk 4. Er is tevens, in afwachting van de publicatie van de meicirculaire, een aanname gedaan voor bijstelling door het Rijk van het Gemeentefonds voor deze loon- en prijsstijging.

Begrotingsscan op taakveldniveau
Eén van de maatregelen om financieel in control te zijn is een periodieke begrotingsscan. Doel hiervan is om te onderzoeken of er nog sprake is van ‘lucht’ in de begroting dan wel of er nog keuzes zijn om het budget anders in te zetten. Op taakveldniveau zal, in de begrotingsvoorbereiding, worden gekeken welke, met name materiële, kosten door ons beïnvloedbaar zijn.

4. Evenwicht capaciteit en ambitieniveau

Er is gekeken naar de haalbaarheid van de realisatie van het College-uitvoeringsprogramma en aanvullende ambities in relatie tot de omvang van het ambtelijk apparaat. Het is duidelijk dat de salarislasten onder druk zijn komen te staan en er geen rek meer zit in de huidige capaciteit. Het college houdt vast aan de huidige programmabegroting ten aanzien van personeelsbudgetten en wenst in principe geen groter ambtelijk apparaat, tenzij dit noodzakelijk is door eventuele wettelijke taken. Daar waar knelpunten zijn, gaat het college uit van incidentele oplossingen. Ook wordt gekeken naar kwalitatieve verbetering en aandacht voor het terugdringen van het ziekteverzuim.

5. Sociaal domein
De gemeente heeft overschrijdingen van de budgetten voor het Sociaal domein voor individuele jeugdhulp en maatwerkvoorzieningen maatschappelijke ondersteuning. Dat is mede veroorzaakt door onvoldoende rijksmiddelen om alle ambities die samengaan met de decentralisaties van 2015 te verwezenlijken. En ook doordat inwoners, waaronder jeugdigen, de gemeente steeds beter weten te vinden voor individuele ondersteuning. Duidelijk is dat de tekorten zonder ingrijpen de komende jaren gaan oplopen. Daarbij speelt nu ook dat het waarborgen van zorgcontinuïteit ten tijde van het coronavirus nog onbekende kosten met zich mee kan brengen. Kortom, de gemeente staat voor de opgave om samen met, (zorg)aanbieders en inwoners en in afstemming met de samenwerkende regiogemeenten én het Rijk een financieel houdbaar Sociaal domein in te richten. Doel is uitkomen met de middelen die we hebben.

De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door de geïnventariseerde risico’s. In de concept Jaarstukken 2019 beloopt dit een bedrag van ruim € 9 miljoen. In dit bedrag is rekening gehouden met de nadelige effecten als gevolg van de coronacrisis. Enkele bestemmingsreserves zijn geoormerkt ter dekking van kapitaallasten en daardoor niet vrij besteedbaar als onderdeel van de beschikbare weerstandscapaciteit.

De benodigde weerstandscapaciteit afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit, bepaalt de ratio van het weerstandsvermogen. Indien deze ratio groter is dan 1 dan is sprake van een voldoende weerstandscapaciteit, boven 2 zelfs uitstekend. De kwalificatie ‘uitstekend’ gaat op voor Gooise Meren, maar we constateren wel een dalende tendens.